Table of Contents

Landasan Politik Luar Negeri Demokrasi Terpimpin: Dari "Mendayung antara Dua Karang" ke Diplomasi Revolusioner

Politik luar negeri Indonesia pada masa Demokrasi Terpimpin (1959–1966) tidak dapat dilepaskan dari pergeseran mendasar dari prinsip bebas-aktif warisan Mohammad Hatta—yang dirumuskan dalam pidato "Mendayung antara Dua Karang" di depan BP-KNIP pada September 1948—menuju diplomasi yang militan, anti-imperialis, dan konfrontatif.

gambar hanya ilustrasi

Setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959 memberlakukan kembali Undang-Undang Dasar 1945, Presiden Soekarno melahirkan serangkaian dokumen negara yang dijadikan landasan resmi politik luar negeri. Dalam waktu kurang dari dua tahun (1959–1961) dihasilkan tiga pidato kenegaraan yang ditetapkan sebagai GBHN dan pedoman pelaksanaannya. Tulisan ini menguraikan landasan dokumen tersebut, prinsip dan sifat kebijakannya, serta doktrin New Emerging Forces (NEFOS) yang menjadi puncaknya.

Empat Landasan Dokumen Resmi

Semenjak ditetapkan berlakunya kembali UUD 1945 dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, terdapat serangkaian dokumen yang mendasari politik luar negeri RI, yakni:

1. Undang-Undang Dasar 1945. Dasar politik luar negeri termaktub dalam Pembukaan UUD 1945 alinea pertama: "Bahwa sesungguhnya kemerdekaan itu ialah hak segala bangsa dan oleh sebab itu, maka penjajahan di atas dunia harus dihapuskan, karena tidak sesuai dengan perikemanusiaan dan perikeadilan." Pasal 33 dan ketentuan Pasal IV Aturan Peralihan juga memberi wewenang kepada Presiden (sebelum MPR terbentuk) untuk menetapkan garis-garis besar haluan negara.

2. Amanat Presiden 17 Agustus 1959 berjudul Penemuan Kembali Revolusi Kita, yang dikenal sebagai Manifesto Politik Republik Indonesia (Manipol). Isi intinya dirumuskan dalam akronim USDEK: UUD 1945, Sosialisme Indonesia, Demokrasi Terpimpin, Ekonomi Terpimpin, dan Kepribadian Indonesia. Dengan Penetapan Presiden No. 1 Tahun 1960 tanggal 29 Januari 1960, dan diperkuat oleh Ketetapan MPRS No. I/MPRS/1960 (ditetapkan dalam Sidang MPRS di Bandung, 10 November–7 Desember 1960, tanggal 19 November 1960), Manipol dijadikan Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).

3. Amanat Presiden 17 Agustus 1960 berjudul Jalannya Revolusi Kita (Djarek), yang dalam TAP MPRS No. I/MPRS/1960 yang sama (tanggal 9 November 1960) dijadikan Pedoman Pelaksanaan Manifesto Politik.

4. Pidato Presiden 30 September 1960 di depan Sidang Majelis Umum PBB berjudul To Build the World Anew (Membangun Dunia Kembali), yang juga ditetapkan sebagai Pedoman Pelaksanaan Manipol melalui TAP MPRS No. I/MPRS/1960 (19 November 1960). Selanjutnya, berdasarkan Keputusan Dewan Pertimbangan Agung (DPA) No. 2/Kpts/Sd/I/61 tanggal 19 Januari 1961, pidato ini dinyatakan sebagai "Garis-Garis Besar Politik Luar Negeri RI" sekaligus pedoman pelaksanaan Manipol di bidang luar negeri.

Dengan demikian, dalam waktu satu tahun lahir tiga teori revolusi—Manipol, Djarek, dan Membangun Dunia Kembali—yang bukan saja mencakup tugas-tugas nasional, melainkan juga pandangan tentang arah perjuangan internasional. Kebijakan luar negeri yang bertolak dari teori-teori ini menyeret diplomasi Indonesia ke panggung politik dunia, tanpa cukup memperhitungkan prioritas kepentingan dan sumber kekuatan nasional. Di sini berlaku doktrin "politik adalah panglima": jika suatu teori tidak didukung faktor objektif, ia pada hakikatnya hanya utopia yang jika dijadikan landasan kebijakan akan mengaburkan cara pelaksanaannya dan membuka pintu bagi penyelewengan.

Prinsip, Tujuan, dan Sifat Kebijakan

Dalam Kerangka Ketiga Tujuan Revolusi di dalam Manipol, tujuan politik luar negeri dirumuskan: 

"Pembentukan satu persahabatan yang baik antara Republik Indonesia dan semua negara-negara di dunia, terutama sekali dengan negara-negara Asia-Afrika, atas dasar hormat-menghormati satu sama lain, dan atas dasar kerja sama membentuk satu Dunia Baru yang bersih dari imperialisme dan kolonialisme, menuju perdamaian dunia yang sempurna."

Manipol menetapkan tujuan jangka pendek: melanjutkan perjuangan anti-imperialisme sambil mempertahankan kepribadian Indonesia di tengah tarikan kanan-kiri menuju imbangan baru dunia. Tujuan jangka panjang: melenyapkan imperialisme di mana-mana dan mencapai dasar perdamaian dunia yang kekal. Menurut Manipol, cara mencapainya "tidak bisa lain harus tidak mengenal kompromi, harus radikal, dan revolusioner". Cara yang demikian bukanlah ofensif diplomatik yang biasa; sifat radikal itu menjurus kepada hostile attitude terhadap hampir setiap permasalahan.

Akibatnya, posisi Indonesia lambat laun semakin terasing (isolated). Indonesia bermaksud menghimpun kawan untuk dikonfrontasikan terhadap "musuh revolusi"—kapitalisme dan kolonialisme—namun sahabat-sahabat Indonesia sendiri bersikap reserved terhadap garis politik itu. Bahaya politik luar negeri yang militan bukanlah militansi semata, melainkan mudah terjebak oleh siasat dan desersi dari mereka yang disangka kawan tetapi sebetulnya lawan.

DPA dalam Keputusan No. 1/Kpts/Sd/I/61 (19 Januari 1961) menegaskan cara pelaksanaan di bidang luar negeri dengan mengutip pidato Jalannya Revolusi Kita: 

"Kita tidak netral, kita tidak penonton kosong… kita aktif, kita berprinsip, kita berpendirian! Prinsip kita ialah terang Pancasila… aktif menentang dan menghantam segala macam imperialisme dan kolonialisme di mana pun ia berada. Pendirian kita yang 'bebas dan aktif' itu, secara aktif pula setapak demi setapak harus dicerminkan dalam hubungan ekonomi dengan luar negeri, agar supaya tidak berat sebelah ke Barat atau ke Timur." 

Inilah penafsiran resmi bebas-aktif di era Demokrasi Terpimpin: bukan netralitas pasif, melainkan keberpihakan aktif pada kekuatan anti-imperialis.

Dua Aspek Menurut Subandrio dan Peran Forum Non-Pemerintah

Dalam melaksanakan politik luar negeri itu, Menteri Luar Negeri dr. Subandrio (1957–1966) menyatakan terdapat dua aspek: (1) menjalankan politik persahabatan konvensional dengan dunia luar, sebagaimana dilakukan semua negara; dan (2) berjuang menyelesaikan Revolusi Indonesia yang merupakan kenyataan dan harus diterima dunia luar. "Suatu negara mungkin secara konvensional bersahabat dengan Indonesia, tetapi menentang revolusinya," kata Subandrio. "Jika suatu negara memberikan bantuan material atau teknis, hal itu belum berarti ia 100% sahabat Indonesia." Kenyataan ini memberi petunjuk bahwa diplomasi inkonvensional dapat tidak disertai landasan peaceful means dan peaceful minds.

Akibatnya, forum non-pemerintah seperti Persatuan Wartawan Asia-Afrika (PWAA) dan Konferensi Internasional Anti Pangkalan Asing (KIAPMA) menjadi arena kegiatan diplomatik yang sangat memengaruhi politik dalam negeri. Organisasi semacam ini di dalam negeri perkembangannya didominasi oleh golongan komunis (PKI), sehingga garis anti-imperialisme yang militan semakin menguat dan menyempitkan ruang diplomasi konvensional (Mortimer, 1974).

Garis-Garis Dasar dan Usul "Membangun Dunia Kembali"

Menurut perincian DPA dalam Keputusan No. 2/Kpts/Sd/I/61, Garis-Garis Dasar Politik Luar Negeri RI yang termuat dalam pidato Membangun Dunia Kembali adalah:

1. Dasar: UUD 1945.
2. Sifat: Bebas dan aktif, anti-imperialisme dan kolonialisme.
3. Tujuan: (a) mengabdi pada perjuangan kemerdekaan Indonesia yang penuh; (b) mengabdi pada perjuangan kemerdekaan nasional seluruh bangsa di dunia; (c) mengabdi pada pembelaan perdamaian dunia.

Pidato Membangun Dunia Kembali di PBB merupakan upaya agar Indonesia dipandang sebagai unsur yang diperhitungkan. Di dalamnya Soekarno mengajukan sejumlah usul reformasi: agar Pancasila diterima dan dicantumkan dalam Piagam PBB; agar Markas Besar PBB dipindahkan dari New York ke tempat yang bebas dari suasana Perang Dingin; agar pembagian kursi dalam Dewan Keamanan dan badan-badan PBB diubah; dan agar sekretariat di bawah Sekretaris Jenderal ditinjau kembali. Usul-usul ini tidak mendapat sambutan selayaknya dari anggota PBB, namun Indonesia telah berani menyuarakan perubahan tatanan dunia (Soekarno, 1960; Agung, 1973).

Puncak Doktrin: NEFOS Lawan OLDEFOS dan Konsekuensinya

Manipol, Djarek, dan Membangun Dunia Kembali merupakan embrio doktrin politik baru: dunia tidak terbagi atas Blok Barat dan Blok Timur, maupun tiga blok dengan Asia-Afrika sebagai blok ketiga, melainkan terbagi dua — New Emerging Forces (NEFOS) melawan Old Established Forces (OLDEFOS). Dengan doktrin yang bersumber pada hukum-hukum revolusi, Indonesia harus melakukan konfrontasi terus-menerus dengan menggalang NEFOS melawan OLDEFOS atau NEKOLIM (Neo-Kolonialisme dan Imperialisme).

Doktrin ini diwujudkan dalam sejumlah langkah nyata. Setelah Indonesia tersingkir dari Olimpiade karena kasus Asian Games IV 1962 (Soekarno menolak kedatangan kontingen Israel dan Taiwan), Indonesia mendirikan Games of the New Emerging Forces (Ganefo) yang pertama diselenggarakan di Jakarta pada November 1963 dan diikuti puluhan negara. Di bidang politik direncanakan Conference of the New Emerging Forces (Conefo)—gedungnya dibangun (kini kompleks MPR/DPR) namun konferensi tak pernah terlaksana.

Ketika Malaysia menjadi anggota tidak tetap Dewan Keamanan PBB pada awal 1965, Indonesia—yang sedang melakukan konfrontasi terhadap Malaysia sebagai produk "nekolim" Inggris—memutuskan keluar dari keanggotaan PBB pada 7 Januari 1965, satu-satunya negara yang pernah melakukan hal itu hingga kini. Pada Januari 1965 pula diresmikan Poros Jakarta–Phnom Penh–Hanoi–Peking–Pyongyang, yang menunjukkan condongnya Indonesia ke Blok Timur (Museum Kepresidenan, 2024; ESI Kemenbud, Poros Jakarta-Pyongyang-Peking; Mackie, 1974).

Kebijakan ini membawa konsekuensi serius: ruang gerak diplomasi Indonesia menyempit, bantuan Barat terhenti, dan beban ekonomi memburu (hiperinflasi 1965–1966), sehingga mempercepat krisis yang berakhir pada peralihan kekuasaan ke Orde Baru. Setelah Supersemar 1966, politik luar negeri dikembalikan ke asas bebas-aktif yang konvensional melalui Ketetapan MPRS No. XII/MPRS/1966 (5 Juli 1966), dan Indonesia kembali menjadi anggota PBB pada September 1966.

Landasan politik luar negeri Demokrasi Terpimpin—berupa UUD 1945, Manipol/USDEK, Djarek, dan pidato Membangun Dunia Kembali—secara sah ditetapkan melalui Penpres, TAP MPRS, dan Keputusan DPA. Secara normatif ia memperjuangkan anti-imperialisme dan perdamaian dunia; namun secara praktis, sifatnya yang radikal, konfrontatif, dan terdominasinya forum-forum oleh PKI menjadikan Indonesia terisolasi dan terjebak dalam doktrin NEFOS–OLDEFOS yang mahal secara ekonomi dan politik. Sejarah ini menjadi pelajaran bahwa politik luar negeri yang idealis harus tetap diukur dengan kepentingan dan kemampuan nasional yang objektif.

Daftar Referensi

• Agung, Ide Anak Agung Gde. 1973. Twenty Years Indonesian Foreign Policy 1945–1965. The Hague–Paris: Mouton & Co. (edisi Indonesia: Dua Puluh Tahun Politik Luar Negeri Indonesia 1945–1965, Yogyakarta: Duta Wacana University Press, 1990).
• Weinstein, Franklin B. 1976. Indonesian Foreign Policy and the Dilemma of Dependence: From Sukarno to Soeharto. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.
• Mortimer, Rex. 1974. Indonesian Communism under Sukarno: Ideology and Politics, 1959–1965. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.
• Mackie, J.A.C. 1974. Konfrontasi: The Indonesia-Malaysia Dispute, 1963–1966. Kuala Lumpur: Oxford University Press.
• Kahin, George McTurnan & Audrey R. Kahin. 1995. Subversion as Foreign Policy: The Eisenhower and Kennedy Administration and Indonesia. Seattle: University of Washington Press.
• Legge, J.D. 1972. Sukarno: A Political Biography. London: Allen Lane; New York: Praeger.
• Ricklefs, M.C. 2001. A History of Modern Indonesia since c. 1300 (edisi ke-3). Basingstoke: Palgrave; Stanford: Stanford University Press.
• Feith, Herbert. 1962. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.
• Lev, Daniel S. 1966. The Transition to Guided Democracy: Indonesian Politics, 1957–1959. Ithaca, N.Y.: Modern Indonesia Project, Cornell University.
• Poesponegoro, Marwati Djoened & Nugroho Notosusanto (ed.). 1984/1993. Sejarah Nasional Indonesia Jilid VI: Zaman Jepang dan Zaman Republik Indonesia. Jakarta: Balai Pustaka.