Table of Contents

Sistem Ekonomi Terpimpin (1959–1966)

Setelah Dekret Presiden 5 Juli 1959 yang membubarkan Konstituante dan memberlakukan kembali Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia memasuki era Demokrasi Terpimpin di bawah Presiden Soekarno. Dalam pidato 17 Agustus 1959 berjudul Penemuan Kembali Revolusi Kita (kelak ditetapkan sebagai Manifesto Politik/Manipol dengan perincian USDEK), Soekarno secara tegas menyatakan bahwa sistem ekonomi liberal harus ditinggalkan dan diganti dengan Ekonomi Terpimpin—suatu sistem di mana negara memegang kendali utama atas arah produksi, distribusi, dan peredaran uang.

Konteks yang melatarbelakangi adalah kekacauan ekonomi warisan Demokrasi Parlementer: defisit anggaran yang membesar, inflasi yang pada 1958 telah mencapai sekitar 46%, merosotnya penerimaan devisa, serta nasionalisasi perusahaan-perusahaan Belanda pada 1957–1958 yang membawa banyak perusahaan negara ke dalam pengelolaan yang belum profesional (Poesponegoro & Notosusanto, 1984; Dick dkk., 2002). Dalam suasana itulah Kabinet Karya merancang bangunan perencanaan dan kebijakan ekonomi terpimpin.

Perencanaan Pembangunan: Depernas hingga Bappenas

Untuk merencanakan pembangunan ekonomi di bawah Kabinet Karya, pada tahun 1958 dibuat undang-undang mengenai pembentukan Dewan Perancang Nasional, yaitu Undang-Undang No. 80 Tahun 1958. Menurut Pasal 2 undang-undang ini, tugas Dewan Perancang Nasional adalah: (a) mempersiapkan rancangan undang-undang pembangunan nasional yang berencana; (b) menilai penyelenggaraan pembangunan tersebut. Berdasarkan undang-undang tersebut, pada tanggal 19 Januari 1958 dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 2 Tahun 1958 yang mengatur tugas dan susunan Dewan Perancang Nasional.

Pada tanggal 15 Agustus 1959—beberapa minggu setelah Dekret Presiden—terbentuklah Dewan Perancang Nasional (Depernas) di bawah pimpinan Mr. Muhammad Yamin selaku Wakil Menteri Pertama, yang beranggotakan 80 orang wakil golongan masyarakat dan daerah (Poesponegoro & Notosusanto, 1984: 322).

Dalam waktu kurang lebih satu tahun, yaitu pada tanggal 26 Juli 1960, Depernas berhasil menyusun Rancangan Dasar Undang-Undang Pembangunan Nasional Semesta Berencana Tahapan Tahun 1961–1969 (Rencana Delapan Tahun). MPRS menyetujui rancangan tersebut melalui Ketetapan MPRS No. II/MPRS/1960, dan pelaksanaannya dimulai secara resmi pada 1 Januari 1961. Rencana ini disusun dalam delapan buku, 17 volume, dan 1.945 butir—angka yang melambangkan tanggal Proklamasi 17 Agustus 1945—sehingga di samping substansi ekonominya, rencana ini juga sarat simbolisme revolusi (Brill, Economic Planning during the Guided Democracy).

Pada tahun 1963, melalui Penetapan Presiden No. 12 Tahun 1963 (berlaku 31 Desember 1963), Depernas diintegrasikan ke dalam Kabinet Kerja dan berganti menjadi Badan Perancang/Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) yang dipimpin langsung oleh Presiden Soekarno. Bappenas bertugas menyusun rencana pembangunan jangka panjang dan rencana tahunan, baik nasional maupun daerah, mengawasi laporan pelaksanaan pembangunan, serta menyiapkan dan menilai Mandataris untuk MPRS.

Kebijakan Moneter dan Inflasi

Kekacauan politik pada tahun 1959 terjadi bersamaan dengan kekacauan ekonomi yang melahirkan inflasi. Dalam rangka membendung inflasi, dikeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) No. 2 Tahun 1959 yang mulai berlaku tanggal 25 Agustus 1959 pukul 06.00 pagi. Peraturan itu dimaksudkan untuk mengurangi banyaknya uang dalam peredaran demi kepentingan perbaikan keuangan dan perekonomian negara. 

Untuk mencapai tujuan itu, nilai uang kertas pecahan Rp500,00 dan Rp1.000,00 yang ada dalam peredaran diturunkan masing-masing menjadi Rp50,00 dan Rp100,00 (pemotongan 90%, yang dikenal sebagai sanering). Selain itu, dikeluarkan Perppu No. 3 Tahun 1959 tentang pembekuan sebagian simpanan pada bank-bank (90% dari simpanan di atas Rp25.000 dibekukan menjadi tabungan jangka panjang), yang dimaksudkan untuk mengurangi jumlah uang beredar yang sangat meningkat pesat pada tahun 1957 dan 1958.

Hal-hal yang merugikan keuangan negara antara lain adalah sektor perdagangan ekspor-impor dan perdagangan dalam negeri. Penghasilan negara berupa devisa dan penerimaan dalam mata uang rupiah ikut merosot. Dengan demikian, defisit anggaran belanja menjadi lebih besar, dan hanya sebagian kecil yang dapat ditutup dengan pinjaman dari luar negeri, yang berujung pada penambahan pencetakan uang kertas.

Serangkaian peraturan moneter sesudah 25 Agustus 1959 diakhiri dengan Perppu No. 6 Tahun 1959, yang menetapkan bahwa uang lembaran Rp1.000,00 dan Rp500,00 yang masih berlaku harus ditukar dengan uang kertas baru sebelum tanggal 1 Januari 1960. Untuk menampung akibat-akibat tindakan moneter tersebut, dibentuklah Panitia Penampung Operasi Keuangan (PPOK) guna menyelenggarakan tindak lanjut tanpa mengurangi tanggung jawab menteri, departemen, dan jawatan yang bersangkutan.

Akibat utama kebijakan moneter pemerintah ialah terjadinya kesukaran likuiditas di semua sektor, baik pemerintah maupun swasta. Keadaan ini pada hakikatnya merupakan kesempatan yang baik untuk mengadakan penertiban segala kegiatan yang sebelumnya tidak terkendali. Pemerintah menginstruksikan penghematan bagi instansi pemerintah, memperketat pengawasan pelaksanaan anggaran belanja, serta menertibkan manajemen dan administrasi perusahaan-perusahaan negara, baik yang lama maupun yang baru diambil alih dari kepemilikan Belanda. 

Dengan tindakan moneter 25 Agustus 1959 itu, pemerintah sempat berhasil mengendalikan inflasi dan mencapai keseimbangan serta kemantapan moneter dengan menghilangkan excess liquidity dalam masyarakat. Penyaluran uang dan kredit baru diarahkan ke bidang usaha yang dipandang penting bagi kesejahteraan rakyat dan pembangunan.

Akan tetapi, hanya berselang lebih kurang empat bulan, tindakan moneter tersebut menunjukkan kegagalan. Peredaran uang pada akhir Juli 1959 mencapai Rp33.987 juta, sedangkan pada akhir Agustus 1959 turun menjadi Rp20.999 juta (turun Rp12.988 juta atau sekitar 38% dalam satu bulan). Namun, pada akhir Desember 1959, jumlah uang yang beredar kembali naik mencapai Rp34.883 juta.

Setahun kemudian, pada akhir tahun 1960, volume uang beredar meningkat sampai Rp47.847 juta (37% lebih tinggi daripada akhir tahun 1959). Volume uang itu terus meningkat setiap tahun dengan persentase tinggi sampai mencapai puncaknya pada akhir tahun 1966: jika pada akhir tahun 1959 jumlah uang beredar hanya sekitar Rp35 miliar, pada akhir tahun 1966 melonjak mencapai Rp22.208 miliar, atau meningkat sekitar 635 kali lipat (Bank Indonesia, Sejarah Bank Indonesia periode 1959–1966).

Kenaikan peredaran uang yang luar biasa ini juga disebabkan oleh kebijakan moneter kedua, yakni pengeluaran uang rupiah baru pada tanggal 13 Desember 1965 melalui Penetapan Presiden No. 27 Tahun 1965. Akibat pengeluaran uang rupiah baru yang nilainya ditetapkan sebesar 1.000 kali uang rupiah lama, harga-harga barang tidak serta-merta menjadi seperseribu harga lama. Pengeluaran pemerintah meningkat dari Rp(baru) 2.526 juta pada tahun 1965 menjadi Rp(baru) 29.867 juta (sekitar 12 kali lipat).

Nilai tukar pasar antara uang rupiah baru dengan uang lama hanya bergerak pada kisaran 1:10, sehingga masyarakat menilai uang baru hanya sekitar 10 kali lebih tinggi daripada uang lama, bukan 1.000 kali. Kebijakan ini tidak mencapai sasarannya karena pemerintah tidak mempunyai kemauan politik untuk menahan diri dalam pengeluaran.

Untuk menyelenggarakan proyek-proyek Mandataris MPRS—yang dijuluki proyek mercusuar, seperti Games of the New Emerging Forces (Ganefo, 1963) dan gedung Conference of the New Emerging Forces (Conefo)—pemerintah terpaksa mengeluarkan anggaran yang setiap tahun semakin besar. Akibatnya, inflasi semakin mengamuk: menurut perhitungan Bank Indonesia dan sejumlah kajian, laju inflasi mencapai sekitar 594% pada 1965 dan memuncak pada sekitar 635–650% pada 1966, salah satu hiperinflasi terparah di Asia pasca-Perang Dunia II (Prawiro, 1998; Dick dkk., 2002).

Karena ekspor merana, impor pun terpaksa dibatasi akibat kekurangan devisa. Sejak tahun 1961, Indonesia terus-menerus membiayai kekurangan neraca pembayarannya dari cadangan emas dan devisa. Pada akhir tahun 1965, untuk pertama kalinya dalam sejarah moneternya, Indonesia membelanjakan cadangan emas dan devisanya hingga mencatat saldo negatif sebesar US$3 juta, sebagai dampak dari politik konfrontasi yang terus-menerus dilakukan (Mackie, 1974).

Bank Tunggal Milik Negara

Dalam pelaksanaan ekonomi terpimpin, bank-bank negara tidak cukup hanya dikoordinasikan oleh suatu instansi; oleh Presiden Soekarno dianggap perlu diintegrasikan ke dalam suatu organisasi bank tunggal. Sebagai langkah pertama, melalui Penetapan Presiden No. 9 Tahun 1965, Bank Koperasi Tani dan Nelayan (BKTN) dilebur ke dalam Bank Indonesia.

Selanjutnya, pada tanggal 27 Juli 1965 dikeluarkan Penetapan Presiden No. 17 Tahun 1965 tentang Pendirian Bank Tunggal Milik Negara yang bernama Bank Negara Indonesia (BNI), dengan doktrin Bank Berdjoang. Bank Indonesia menjadi BNI Unit I (fungsi bank sirkulasi/sentral dan bank umum), sedangkan bank-bank negara lain—Bank Umum Negara, Bank Tabungan Negara, Bank Negara Indonesia 1946, serta eks BKTN dan Nederlandsche Handel Maatschappij (NHM)—dibagi menjadi Unit II–V sesuai bidangnya (Bank Indonesia, Sejarah Bank Indonesia; Suara BRI, 2024).

Satu hal yang menarik adalah bahwa pengintegrasian bank-bank negara ke dalam bank tunggal ini diatur melalui Penetapan Presiden, padahal bank-bank yang bersangkutan sebelumnya didirikan atas dasar undang-undang atau perppu. Keadaan ini berlangsung terus sampai bank tunggal itu dibubarkan dengan berlakunya Undang-Undang No. 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, yang mengembalikan fungsi dan peran bank sentral kepada Bank Indonesia; sementara bank-bank lain dipisahkan kembali menjadi bank pemerintah yang berdiri sendiri melalui UU No. 21 dan No. 22 Tahun 1968.

Perdagangan dan Perkreditan Luar Negeri

Ekonomi Indonesia bersifat agraris, karena lebih kurang 80% dari penduduk hidup dari dan berkecimpung dalam bidang pertanian. Sebagian hasil pertanian atau perkebunan diekspor ke luar negeri untuk memperoleh devisa guna mengimpor bahan baku dan barang konsumsi yang belum dapat dihasilkan di dalam negeri. Oleh karena itu, neraca perdagangan harus menunjukkan terms of trade yang menguntungkan; apabila belum tercapai, terpaksalah dicari bantuan atau kredit luar negeri untuk membiayai impor, yang membawa konsekuensi utang luar negeri.

Pada umumnya, negara kreditur hanya bersedia memberikan kredit apabila melihat prospek komersial yang menguntungkan, atau dengan syarat-syarat politik tertentu dan tujuan komersial jangka panjang—misalnya harapan bahwa negara peminjam di kemudian hari akan menjadi pelanggan tetap, atau dapat dimasukkan ke dalam lingkaran pengaruh politiknya.

Apabila suatu negara terpaksa berutang, harus diusahakan secepat mungkin agar utang itu dilunasi supaya tidak terperangkap dalam jebakan ekonomi atau politik. Kredit luar negeri seyogyanya diterima untuk pembangunan dan perluasan aparat produksi nasional sehingga dapat memperbesar volume ekspor guna membayar utang.

Politik luar negeri pada masa Demokrasi Terpimpin di bidang perdagangan dan perkreditan cenderung menerapkan ajaran Marxisme yang bersandar pada prinsip realitas; di sinilah letak latar belakang tindakan pemerintah Soekarno mengenai perkreditan luar negeri yang dilandasi konsep re-arrangement dan readjustment dengan negara-negara kreditur. Namun, di satu pihak, masyarakat Indonesia yang baru merdeka justru beranggapan bahwa utang luar negeri identik dengan penghasilan.

Politik ekonomi sangat rentan terhadap bahaya insolvensi internasional, karena suatu negara dapat ditarik ke dalam suatu blok atau lingkungan pengaruh—salah satunya tercermin pada peristiwa konfrontasi Indonesia terhadap Malaysia, maupun perdagangan bilateral Government-to-Government (G to G) dengan RRT. Dalam perdagangan G to G ini, RRT memperoleh keuntungan politik di samping keuntungan ekonomi.

Sebagai contoh, ekspor karet Indonesia ke RRT diselenggarakan dengan check price yang sangat rendah, dan diatur sedemikian rupa sehingga karet itu jatuh di Singapura dengan harga lokal berselisih 5–6 sen dolar per pon; setelah diolah di sana menjadi karet bermutu lebih baik, barulah dikirim ke RRT atau Hong Kong sebagai bahan baku pembuatan ban. Dengan kata lain, transaksi itu pada hakikatnya adalah pembelian bahan baku murah oleh RRT, yang kemudian dijual kembali sebagai barang jadi mahal ke Indonesia—dan itulah yang disebut sebagai "bantuan luar negeri".

Dalam rangka membiayai proyek-proyek Presiden/Mandataris MPRS, dikeluarkan Instruksi Presiden No. 018 Tahun 1964 dan Keputusan Presiden No. 360 Tahun 1964 tentang penghimpunan dan penggunaan dana revolusi. Dana ini pada mulanya diperoleh dari pungutan uang call SPP dan dari pungutan pada pemberian izin impor dengan deferred payment (impor berbayar kredit berjangka 1–2 tahun karena devisa menipis).

Sekitar permulaan tahun 1964, Menteri Urusan Bank Sentral Jusuf Muda Dalam telah memperingatkan Presiden bahwa penghimpunan dan pengeluaran dana itu akan memperhebat laju inflasi; namun Soekarno tetap pada kehendaknya dan menyatakan tidak takut kepada inflasi.

Dalam praktiknya, barang yang diimpor dengan fasilitas deferred payment khusus—jumlahnya sekitar US$270 juta—justru berupa barang yang tidak bermanfaat bagi rakyat banyak, bahkan menjadi bahan spekulasi, seperti scooter dan barang luks lainnya. Untuk setiap satu dolar barang impor, importir harus membayar pungutan dana revolusi antara Rp250,00 hingga Rp1.000,00 (uang lama), dan pada umumnya izin itu diberikan kepada importir yang disponsori Presiden sendiri.

Akibat kebijakan ini, utang negara semakin menumpuk, sebaliknya ekspor semakin menurun; utang luar negeri dibayar dengan kredit baru atau penangguhan pembayaran, sehingga RI tidak mampu lagi membayar tagihan luar negeri dan mengalami insolvensi internasional.

Beberapa negara menyetop impornya ke Indonesia karena utang tidak dibayar. Di dalam negeri, kondisi ini mengacaukan produksi, distribusi, dan perdagangan. "Dana revolusi" dikelola oleh Jusuf Muda Dalam, yang antara lain memberikan kredit khusus dari dana itu—bahkan kepada perusahaan bukan sektor produksi, di luar prosedur perbankan biasa—hingga mencapai kira-kira Rp338 miliar (uang lama). Setelah beralihnya kekuasaan pada 1966, skandal ini terungkap dalam laporan Anak Penyamun di Sarang Perawan (1966); Jusuf Muda Dalam dijatuhi hukuman mati pada 8 September 1966 karena korupsi, penyalahgunaan dana revolusi, dan penyelundupan senjata (CNBC Indonesia, 2026).

Kekacauan semakin hebat sejak Keputusan Menteri Keuangan No. I/M/1961 (6 Januari 1961) yang melarang pengumuman neraca Bank Indonesia, dan Keputusan Perdana Menteri No. 85/PM/1964 (4 Mei 1964) yang mengizinkan Bank Indonesia melakukan penyertaan modal dalam perusahaan. Akibatnya, Bank Indonesia sebagai bank sentral tidak dapat lagi menjalankan fungsinya mengatur peredaran uang; neracanya tidak dapat diketahui rakyat; dan ketidaktransparanan itu mendorong spekulasi dalam ekonomi dan perdagangan.

Kebijakan ekonomi terpimpin 1959–1966 pada mulanya bertujuan menertibkan ekonomi warisan masa liberal dan mewujudkan kemandirian. Namun, karena pengeluaran negara terus ditekankan untuk tujuan politik dan prestise (proyek mercusuar, konfrontasi, dan dana revolusi) tanpa disiplin anggaran, upaya stabilisasi moneter—sanering 1959 dan redenominasi 1965—gagal total.

\Hiperinflasi, kelangkaan devisa, dan insolvensi internasional menjadi warisan yang harus diselesaikan pemerintahan Orde Baru melalui program stabilisasi dan rehabilitasi ekonomi 1966–1970 dengan dukungan IMF dan negara-negara kreditur (Prawiro, 1998; Widjojo Nitisastro, 2011). Mengenai tuduhan bahwa kebijakan ini membawa Indonesia ke dalam "lingkungan pengaruh politik RRT hingga kulminasi G30S/PKI", perlu dicatat bahwa ini adalah tafsir historiografi Orde Baru; kajian kemudian, seperti Cornell Paper (Anderson & McVey, 1971) dan Roosa (2006), menawarkan interpretasi yang berbeda tentang peran PKI dan RRT dalam peristiwa 1965, sehingga klaim ini sebaiknya dibaca sebagai salah satu perspektif, bukan fakta yang final.

Daftar Referensi

• Poesponegoro, Marwati Djoened & Nugroho Notosusanto (ed.). 1984 (edisi pemutakhiran). Sejarah Nasional Indonesia Jilid VI: Zaman Jepang dan Zaman Republik Indonesia. Jakarta: Balai Pustaka.
• Bank Indonesia. Berbagai tahun. Sejarah Bank Indonesia (jilid Periode 1953–1959, 1959–1966, dan 1966–1983). Jakarta: Pusat Pendidikan dan Studi Kebanksentralan Bank Indonesia.
• Dick, Howard, Vincent Houben, J. Thomas Lindblad & Thee Kian Wie. 2002. The Emergence of a National Economy: An Economic History of Indonesia, 1800–2000. Sydney: Allen & Unwin; Honolulu: University of Hawai'i Press.
• Feith, Herbert. 1962. The Decline of Constitutional Democracy in Indonesia. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press.
• Lev, Daniel S. 1966. The Transition to Guided Democracy: Indonesian Politics, 1957–1959. Ithaca, N.Y.: Modern Indonesia Project, Cornell University.
• Legge, J.D. 1972. Sukarno: A Political Biography. London: Allen Lane; New York: Praeger.
• Ricklefs, M.C. 2001. A History of Modern Indonesia since c. 1300 (edisi ke-3). Basingstoke: Palgrave; Stanford: Stanford University Press.
• Booth, Anne. 1998. The Indonesian Economy in the Nineteenth and Twentieth Centuries: A History of Missed Opportunities. London: Macmillan Press.
• Hill, Hal. 2000. The Indonesian Economy (edisi ke-2). Cambridge: Cambridge University Press.
• Prawiro, Radius. 1998. Indonesia's Struggle for Economic Development: Pragmatism in Action. Singapura: Institute of Southeast Asian Studies.
• Widjojo Nitisastro. 2011. Pengalaman Pembangunan Indonesia: Kumpulan Tulisan dan Uraian. Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama.
• Sadli, Mohammad. 1995. Kabar dari Masa Lalu: Catatan Seorang Mantan Menteri. Jakarta: LP3ES.
• Mackie, J.A.C. 1974. Konfrontasi: The Indonesia-Malaysia Dispute, 1963–1966. Kuala Lumpur: Oxford University Press.
• Anderson, Benedict R. & Ruth T. McVey. 1971. A Preliminary Analysis of the October 1, 1965, Coup in Indonesia. Ithaca: Cornell Modern Indonesia Project.
• Roosa, John. 2006. Pretext for Mass Murder: The September 30th Movement and Suharto's Coup d'État in Indonesia. Madison: University of Wisconsin Press.